LX. vfolyam, 43. szám, 2016. október 28.
Megjegyzések az Állami Számvevőszék 2015. évi zárszámadásának margójára
Törvény a közfinanszírozású támogatások pályázati finanszírozásáról
A miniszterelnökséget vezető miniszter 2014 októberében beterjeszti és még ebben ez évben a kormány kihirdeti, hogy a „a kutatás-fejlesztés és az innováció céljaira rendelkezésre álló közfinanszírozású támogatások – ha törvény, kormányrendelet vagy kormányhatározat másként nem rendelkezik – pályázati rendszerben kerülnek elosztásra” (2014. évi LXXVI. törvény a tudományos kutatásról, fejlesztésről és innovációról, 2.§b). A sürgős törvénykezésből arra lehetne következtetni, hogy a 2015. esztendőben jelentős pályázati támogatásokat osztanak ki a kutatás-fejlesztés és az innováció céljaira. Így írt 2015. évi várakozásairól Varga Dávid, a NOÉ program igazgatója (Innováció újratöltve, Világgazdaság, 2015. febr.12. 12. oldal): „Az elmúlt hónapokban feszült figyelem övezte, hogy mikor és pontosan milyen felhasználással jelennek meg a hazai gazdaságfejlesztés alapköveiként funkcionáló, 2014–2020-as fejlesztési ciklus uniós forrásai. Az már biztos, hogy a kutatás-fejlesztés kiemelt szerepet fog kapni, és az időszakban összesen közel 700 milliárd forint lesz erre. Ennek igazán örülhetünk, hiszen azt jelzi, hogy a kutatás-fejlesztés a gazdaság motorja lehet. Az innováció mindig magasabb hozzáadott értéket teremt, és ezt lassan mindenki felismeri. A jelentősebb méretű pályázatok megjelenése még bizonytalan – akár tavasszal, de akár nyár után is elképzelhető –, az viszont biztos, hogy ezeknek a forrásoknak a megfelelő felhasználása kritikus lehet a hazai gazdaság jövője szempontjából.”
2015 – A pályázati források ígérete
Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) 2015. évi zárszámadásra vonatkozó jelentése (2016. szept. 30.) szerint az elkülönített alapok (ELKA) 2015. évi bevételi főösszege 511,0 Mrd Ft volt. A kiadások (508,8 Mrd Ft) és a bevétel különbségéből adódóan az ELKA 2,2 Mrd Ft többlettel zárta az elmúlt esztendőt. Az összeg nagy, a mérleg pozitív, a kutatásra, fejlesztésre és innovációra szánt támogatás mégis alig haladta meg a zérót 2015-ben.
A Nemzeti Foglalkoztatási Alap (NEFA) kiadásai 35 Mrd Ft-tal lépték túl a mintegy 354,7 Mrd Ft-nyi bevételét. Az így keletkezett hiányt látszik kompenzálni a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Alap (NKFIA) bevételének (75,9 Mrd Ft) és kiadásának különbsége (22,4 Mrd Ft), valamint a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) és a Nemzeti Kulturális Alap (NKA) „megtakarítása” sorrendben 12,2 Mrd Ft és 3,3 Mrd Ft összegben. Lehetséges az, hogy a kutatásra, fejlesztésre és innovációra szánt európai és kisebb részben magyarországi adóforintokat a közmunkás-foglalkoztatásnak csúfolt újrabszolgaságra költötték? Hogyan fordulhatott elő, hogy a Belügyi (Schengeni) Alap esetében a költségvetési törvényben (Kvtv.) előirányzottakkal szemben nem használták fel az uniós bevételt és támogatást, és a pályázati kiírások közzétételére is csak 6–9 hónapos késéssel került sor? Kiderül, hogy a 2009–2014 időszakra vonatkozó Európai Gazdasági Térséghez (EGT) és Norvég Alaphoz kapcsolódó pénzügyi források igénybevétele sem érte el a Kvtv.-ben meghatározott mértéket. Kikből áll és milyen döntéshozási jogosítvánnyal rendelkezik az a „Finanszírozási Mechanizmus Bizottság” (?), amely 2014. május 9-én felfüggesztette a kifizetéseket? (Ezeket decemberben ugyan feloldotta a donor [Magyarország? Norvégia?], de támogatás 2015-ben már nem történt.)
Az ÁSZ jelentése lakonikusan megállapítja, hogy a 2014–2020 közötti uniós költségvetési időszakra vonatkozó időarányos forráslekötés a 2015. évben nem valósult meg. A kohéziós politikai programok vonatkozásában a Kvtv.-ben biztosított kötelezettségvállalási keret előirányzatának szégyenletesen kis százalékát (3,2 százalékát) kötötték le támogatási döntéssel a kutatást, fejlesztést és innovációt elősegítő operatív programok (GINOP – Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program; VEKOP – Versenyképes Közép-Magyarország Operatív Program; KEHOP – Környezet- és Energetikai Hatékonysági Operatív Program; EFOP – Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program). Ráadásul, a támogatási döntések alapján szerződéskötésre és kifizetésre csak a GINOP és a KEHOP esetében került sor. A vidékfejlesztési és halászati programok esetében a Kvtv.-ben biztosított kötelezettségvállalási keret-előirányzat terhére kötelezettséget nem vállaltak. Összefoglalóan megállapítható, hogy az állami kötelezettségvállalás és kifizetés hiánya jellemezte 2015-ben az állami támogatások pályázati rendszerére történő áttérést. Magyarul, a „versenyelvű” pályázati rendszer rapid törvénybe iktatását nem követte gyors megvalósítás. A 2015. évben lényegében szünetelt a pályázati támogatás. Tudható, hogy a támogatás hiánya és/vagy késlekedése tovább csökkentette Magyarország versenyképességét. A 2016. esztendő korrupciós botrányai azt is megmutatták – sajnos nem először és vélhetően nem is utoljára –, hogy az állami támogatások „versenyelvű” elosztásában sok minden ismerős lehet, kivéve a versenyt és az elveket. Ha mint tervezik, a pályázatok elbírálását állami hivatalnokokra bízzák, akkor a szakértelem nem, de az igazodás garantálható – tisztelet az etikus minoritásnak.
A pályázati források tartós hiánya
Az ÉS korábban beszámolt a Magyar Tudományos Akadémia Természettudományi Kutató Központ (MTA TTK – 2012) megalakulását követő működési anomáliáiról. Meggyőződésem, hogy ebben jelentős szerepet játszott a pályázati finanszírozás arányának kibillentése a többé-kevésbé működőképes egyharmadról a működésképtelennek bizonyult kétharmad felé. Végzett valaha valaki modellszámításokat arról, hogy mekkora az a támogatási arány, amelyet az állami fenntartónak biztosítania kell, és ebben mennyi a bér, a járulék és a dologi költségek célszerű aránya ahhoz, hogy az intézmény tartósan fennmaradhasson? A pályázati arány növelése szükségképpen létszámnövekedéshez vezet. Utalhatnék a 77 magyar népmese kisgömböcére, de akár egy másik mesére is a szurokbabáról, amelyet azért veszélyes magunkhoz ölelni, mert szükség esetén nehéz elengedni. Nos, ez a versenyelvű finanszírozási rendszer, különösen ennek feljebb leírt nemzeti változata.
Az MTA TTK-ban 2015 decemberében feltárt 0,85 Mrd Ft fedezet nélküli hiány összege felfelé kúszik, jelenlegi szintje elérte az 1,6 Mrd Ft summát. Az olvasót érdekelheti ebben az összefüggésben, hogy az MTA Felügyelő Testület elnökének 2016. évi közgyűlési tájékoztatóját nem szavazta meg a közgyűlés. Az MTA elnöke úgy tudja, hogy „elindult a folyamat, ami rendbe teszi a TTK pénzügyeit, ezt az Akadémia figyeli szinte napi szinten. Én a fő szempontnak a TTK-val kapcsolatban mindig is azt tartottam, hogy a kutatások ne legyenek akadályoztatva, ezt biztosítottuk visszatérítendő kölcsönökkel és támogatásokkal. Úgy gondolom, hogy a TTK-ban lassan helyreáll a normális működéshez szükséges rend.” (index.hu) Sajnos nincs így. Ugyanis az elnök úr által említett visszatérítendő kölcsönökből és támogatásokból mind ez idáig csak az MTA TTK 2016. évi létszámleépítéséhez nyújtott MTA-segítség realizálódott. Könnyű belátni, hogy ha az MTA-nak az MTA TTK működésére és annak fenntarthatóságra vonatkozó finanszírozási ígéreteinek teljesítésében nem történik radikális előrelépés még idén, akkor a fenntarthatóság már csak újabb létszámleépítésekkel biztosítható jövőre. A dologi költségek visszatartása már 2016-ban is halasztotta az MTA TTK pályázati szerződéseinek teljesítését, a létszámmegtartási képesség elvesztése korlátozza a további működéshez szükséges pályázati források megszerezhetőségét, és elvándorlási reakciót indukál. Ez egy meredeken lefelé tartó spirál, mely rövid úton vezet az MTA legnagyobb kutatóközpontjának felszámolásához.
Az áttérés a pályázati rendszerű finanszírozásra növelte az MTA intézethálózati – általában az állami hatáskörbe vont – feladatai teljesítésének kockázatát. A pályázati elbírálás rendszerében megnyilvánuló elitszemlélet és asszisztencia csak arra jó, hogy a kutatás, fejlesztés és innováció 1 százalék alatti költségvetési finanszírozását az EU-támogatás paravánjával eltakarhassa. Vajon képes lesz-e kezelni az MTA intézethálózat kritikussá vált költségvetési alulfinanszírozottságának és pályázati kitettségének problémáját az MTA a jövőben? Jövő év májusában választások elé néz az MTA. Kérdés, hogy marad-e a jelenlegi vezetés. Úgy tűnik, igen, legalábbis ezt sejteti az e‑valasztas.mta.hu felület. A számítógép két jelölésre fogad be adatot, a természettudományi alelnökre és a természettudományi elnökségi tagra. Más választott tisztségre, ha valaki akarna, sem tudna jelöltet javasolni, mert a gép nem képes befogadni. Az ÁSZ ellenőrzése beszámol arról, hogy az MTA Igazgatása kiadási előirányzatainak felhasználása során pénzügyi ellenjegyzésre, teljesítésigazolásra, érvényesítésre és utalványozásra vonatkozó szabályszerűségi hibákat tapasztalt. Arról is, hogy az MTA Igazgatása csak részben tartotta be az előirányzat-módosításra és -átcsoportosításra vonatkozó külső és belső előírásokat, és a saját hatáskörben végrehajtott előirányzat-módosításokról, átcsoportosításokról az intézkedés meghozatalát követően késedelmesen tájékoztatta a Kincstárt. Az ÁSZ 2015. évi jelentésében az MTA TTK-t nem vizsgálta. Ha meg is tette volna, nem funkciót, hanem – nomen est omen – számokat vizsgál.
Az integritásszemlélet
Az ÁSZ jelentésének érdekessége ugyanakkor, hogy külön mellékletben foglalkozik a szervezeti integritással, ami a jelentést író szakemberek szerint „a szervezet pozitív, társadalmi elvárásokkal összhangban álló, szilárd értékrend alapján való működését jelenti, amely során a felmerülő kockázatok kezelésére megfelelő kontrollokat alkalmaz. A szervezeti integritás erősítése hozzájárul a korrupciós kockázatok mérsékléséhez, a korrupciós kockázat nem jelent egyben korrupciót. A zárszámadás ellenőrzése keretében a Számvevőszék az Országgyűlés felé beszámolásra kötelezett intézményeknél, az alkotmányos fejezetek intézményeinél, a központi költségvetés egyéb intézményeinél, valamint a TB Alapok kezelő szerveinél – a szervezetek által kitöltött kérdőívek alapján – mérte fel az integritásszemlélet érvényesülését.” Szép szavak, fontos program, lássuk, mit jelent(ett) a 2015. évben! Az Országgyűlés felé beszámolásra kötelezett intézmények közül hat intézmény szűkített, két intézmény – MTA és Magyar Művészeti Alap (MMA) Titkárság Igazgatása – bővített integritás-kérdőívet töltött ki.
A 2015. évi ÁSZ-jelentésben foglaltak szerint a szűkített kérdőíveket kitöltő intézmények integritását jellemzi „az integritás erősítésének, tudatosításának, valamint a kockázatelemzések alkalmazása értékelésének hiánya”. Ebben a kontextusban ugyancsak elgondolkoztató a „kockázat” jelentése. Kockázatos például, ha nem eljárásszerűen választják ki az új munkatársakat, de kockázatos az is, ha nem alkalmaznak „nemkívánatos dolgozói magatartással szembeni intézkedéseket”, illetve ha nem értékelték azok érvényesülését. A bővített integritás-kérdőívet kitöltők közül az MTA Igazgatása magas eredendő veszélyeztetettségi tényezők miatt „fejlesztendő”, az MMA Titkárság Igazgatása „kiváló” értékelést kapott. Egyébként, az MTA Igazgatás nincs egyedül, ugyanis a központi költségvetés egyéb intézményei közül körülbelül félszáz intézmény minősült fejlesztendőnek a „nemkívánatos dolgozói magatartással szembeni intézkedések és azok érvényesülése” területén. Veszélyesebbnek tűnhet az alábbi megjegyzés: „Az MTA Igazgatása »fejlesztendő« minősítése esetében magas eredendő veszélyeztetettségi tényezőt jelentett, hogy az intézmény jogalkotással közvetlenül összefüggő hatásköröket gyakorol, és hatósági jogkörrel rendelkezik, továbbá, hogy az intézményre vonatkozó szabályozási környezet bonyolult és ellentmondásos.” Az ÁSZ-jelentés szerint a MTA Igazgatása nem tett észrevételt.
(A szerző professor emeritus, MTA TTK)
VÁLASZ
LX. évfolyam, 46. szám, 2016. november 18.
Kardos Julianna az Élet és Irodalom 2016. október 28-án megjelent számában Virtuális Magyarország címmel megjegyzéseket jelentetett meg az Állami Számvevőszék 2015. évi zárszámadásáról.
A cikkben Kardos Julianna azt állította, hogy „az MTA TTK-ban 2015 decemberében feltárt 0,85 milliárd forint fedezet nélküli hiány összege felfelé kúszik, jelenlegi szintje elérte az 1,6 milliárd forintot”.
A valóság az, hogy az MTA TTK 2016. évi fedezethiánya várhatóan 640 millió Ft-ra csökken, mely a projektek és az ipari megbízások kötelezettségeit tartalmazza.
Kardos Julianna továbbá azt állította, hogy „az elnök úr által említett visszatérítendő kölcsönökből és támogatásokból mind ez idáig csak az MTA TTK 2016. évi létszámleépítéséhez nyújtott MTA segítség realizálódott”.
A valóság az, hogy az MTA már 2015-ben 242 millió Ft vissza nem térítendő támogatással csökkentette az MTA TTK fedezethiányát, ennek eredményeként alakult ki a 847,5 millió Ft fedezethiány. Ezenfelül a 2016. évben az MTA meghosszabbította a 2014-ben nyújtott 100 millió forint értékű visszatérítendő támogatás visszafizetési határidejét egy évvel. 2016 áprilisában az MTA TTK további 300 millió Ft visszatérítendő támogatást kapott, kifejezetten a szakmai feladatok zavartalan ellátására, valamint 49 millió Ft vissza nem térítendő támogatást a felmentések, végkielégítések fedezetére. Jelenleg folyamatban van egy közel 90 millió Ft-os vissza nem térítendő támogatás folyósítása a 2016. évi létszámleépítések fedezetére.
Kardos Julianna azt állítja, hogy „a dologi költségek visszatartása már 2016‑ban is halasztotta az MTA TTK pályázati szerződéseinek teljesítését”.
A valóság az, hogy az MTA TTK bankszámláján folyamatosan rendelkezésre állt 500–900 millió Ft, jelen pillanatban a bankszámlaegyenlege közel egymilliárd Ft. Az MTA TTK-nak tehát 2016-ban nem voltak likviditási gondjai.
VÁLASZ AZ MTA TITKÁRSÁGÁNAK
LX- évfolyam, 47. szám, 2016. november 25.
A Magyar Tudományos Akadémia Titkársága és az MTA Természettudományi Kutató Központja között fennálló kommunikációs nehézség nem új keletű. „A helyzet értelmezésének különbözőségére és az ebből adódó elhúzódó problémakezelésre” már a TTK gazdálkodási rendszerének átvilágításáról készült dokumentum is felhívta a figyelmet (IFUA-jelentés: IFUA Horváth & Partners, 2016-02-26). Az MTA Titkárságának helyreigazítása is ezt példázza. Mivel semmilyen általam fölvetett szerkezeti dilemmára nem reflektál, és csak néhány számadattal bűvészkedik, elnézést kell kérnem, hogy válaszom valamivel hosszabb lesz a helyreigazításnál.
Megtudjuk, hogy a pályázati és ipari maradványokon kimutatható hiány várhatóan csökken 2016-ban. Ez jó hír, de az adott összefüggésben irreleváns, ugyanis állításaim arra vonatkoznak, hogy az IFUA-jelentésben szereplő, 2015. decemberi zárásra vonatkozóan számolt fedezeti hiány mértéke szorult utólagos módosításra. Erről (0,85 milliárd Ft) azt írják az elemzést készítő szakemberek a feljebb már hivatkozott IFUA-jelentésben, hogy a valóságos főkönyvi analitikák tükrében még változhat. Ugyanakkor, az MTA április végi sajtótájékoztatóján, majd a mintegy két hónappal később aláírt MTA TTK konszolidációs szerződésben is még változatlanul ugyanaz a 0,85 milliárd Ft fedezeti hiány szerepel a konszolidáció kiindulási értékeként.
A helyreigazítás arról is tudósít, hogy az MTA már 2015-ben 0,242 milliárd Ft vissza nem térítendő támogatással csökkentette a TTK fedezethiányát. A hír igaz, azzal a megjegyzéssel, hogy a summát a TTK épületberuházási pótmunkáira fizették, és 2015. decemberben utalványozták. Ezzel együtt jó hír, hogy az irányító szervnek is érdekében áll a konszolidációs intézkedéseket megalapozó, valóságos MTA TTK fedezeti hiány feltárása. Hiányt növelő tétel a levezetésben szereplő pályázati maradvány, ami a későbbi elszámoláskor mintegy ~ 0,1 milliárd forinttal bizonyult nagyobbnak az eredetileg kalkuláltnál. Előírásszerűen rögzítendő, de az okozott jelentős szakmai kár és bizalmi veszteség miatt morálisan is szükséges megemlíteni azt a 0,4 milliárd forintnyi iparimaradvány-összeget, amelyet a korábbi vezetés egyszerűen elvont a kutatócsoportoktól. Fentiekből következik, hogy a 2015. decemberi záráskor aktuális, kiindulási fedezeti hiány összege 1,6 milliárd Ft, amelyben benne foglaltatik a 0,1 milliárd Ft értékű visszatérítendő MTA támogatás visszafizetési kötelezettsége.
Túl az általam is említett létszámleépítésre adott/adandó támogatások számszerűsítésén, az MTA Titkársága helyreigazításában felsorolja még a hiány kezelésére szánt visszatérítendő MTA támogatások között a már említett 0,1 milliárd Ft MTA TTK kölcsön visszafizetésének egyéves elhalasztását és egy újabb TTK kölcsön folyósítását (0,3 milliárd Ft) a működés folyamatosságának biztosítására. Ezeket persze vissza is kellene fizetni, de kérdés, hogy a nemzeti pályázati versenyben, MTA költségvetési alaptámogatási környezetben és megállíthatatlannak tűnő „brain drain”-folyamban mire lehet számítani a közeljövőben. Figyelmeztető jel ebben az összefüggésben, hogy a 0,1 milliárd Ft MTA TTK-kölcsön a 2014. esztendőben keletkezett. A hiányt tehát a vissza nem térítendő MTA-támogatás egyösszegű kifizetése enyhítené inkább, ahogy ezt a pénzügyi átvilágítást végző szakemberek is javasolják (IFUA-jelentés). Nota bene, nem lenne méltánytalan, mivel az MTA TTK Pusztaszeri úti telephelyének eladásából származó 2,7 milliárd Ft jóval meghaladja az MTA TTK konszolidációjához potenciálisan szükséges pénzeszközátadást.
Az MTA TTK fenntartható fejlődését valójában az elmúlt évek során elvont költségvetési alaptámogatás „rekonstrukciója” szolgálná. 2012–2014 folyamán átlag 0,2 milliárd Ft költségvetési megvonást, 2015 folyamán újabb 0,4 milliárd forintos csökkentést kellett elszenvednie az MTA TTK-nak. Ezek a megvonások, a 2016. évet is beleszámítva összesen mintegy 1,8 milliárd Ft alaptámogatás-csökkentést jelentenek az MTA TTK számára a 2012–2016 időszakban.
Kommunikációs zavarnak érzem, hogy az MTA Titkársága a TTK likviditására hivatkozva próbálja cáfolni a dologi költségek visszatartásának tényét (!). Örvendetes, hogy az MTA TTK likvid, nem mindig volt így az elmúlt esztendőkben. Ugyanakkor az MTA TTK bankszámlájának pozitív egyenlege egy adott pillanatban nem értelmezhető önmagában, kellenek még hozzá az előirányzat-felhasználási és a létszám- és bérgazdálkodásra vonatkozó adatok.
Örültem volna, ha valaki a nevével is vállalja a „helyreigazítás” felelősségét. Ilyen személy(ek) hiányában azonban kénytelen vagyok az MTA Titkárságának címezni a válaszomat: Q.E.D.
Fentieket bebizonyítva, őszintén remélem, hogy minden jobbra fordul, és az okfejtés meggyőzi az MTA elnökét arról, hogy csakis a valós fedezeti hiány feltárása és az ennek alapján meghozott valós intézkedések menthetik meg a jelen lévő értéket és kiválósági potenciált, amit az MTA TTK itthon és a nagyvilágban képviselhet.
(A szerző professor emeritus, MTA TTK)